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容桂离“镇级市”有多远?

 
 

□一个是小城市培育试点,一个是简政强镇试点,柳市容桂走的路异曲同工

    □同为电器产业大镇,两地均意在通过“放权”改革撬动城市升级、产业转型

    柳市,这一“温州模式”的发轫之地,已被确立为浙江省小城市培育的试点镇,正谋求由“乡”到“镇”再到“城”的升格与蜕变。也许在不久的将来,它有望成为浙江省的首批“镇级市”之一。另一座电器产业大镇——顺德容桂,与柳市同为内源增长特征明显的镇域经济体,都拥有特色鲜明的“块状经济”,雄厚的产业基础使他们长年在中国千强镇排行榜中位列前茅。而作为广东省的“简政强镇”改革的首批试点镇,容桂一直用改革激活发展动力。当下,它们却又同样面临“产”与“城”融合的现实难题。通过“放权”改革撬动城市升级与产业转型,也成为了它们共同的路径选择。改革、产业、城市,这三大因素纠结交错在一起,同时萦绕着容桂与柳市,牵系着这两座产业强镇的未来命运。收与放、进与退、得与失,在容桂通往“容器”的进程中,柳市能否为之提供镜鉴?

□一个是小城市培育试点,一个是简政强镇试点,柳市容桂走过异曲同工的路 □同为电器产业大镇,两地均意在通过“放权”改革撬动城市升级、产业转型
容桂 离“镇级市”有多远?
 
 
 
    “温州模式”的发源地柳市,是浙江省小城市培育的试点镇之一。
 
 
 

 
 
 

 
 


    上午10点,温州柳市镇柳江路与翁柳西路之间的机器声隆隆,工地上“柳市最大商城”标语赫然入目。明年这里将出现一座大型现代购物中心,迎来世界500强超市、IMAX影院和诸多品牌店的进驻,将弥补柳市中高端商贸服务业稀缺、提升城市品位。

    柳市是浙江省小城市培育的试点镇,正谋求由“乡”到“镇”再到“城”的升格与蜕变。也许在不久的将来,它有望成为浙江省的首批“镇级市”之一。

    另一座电器产业大镇——顺德容桂与柳市同为内源增长特征明显的镇域经济体,都在中国千强镇排行榜中位列前茅。当下,它们却又同样面临“产”“城”融合的现实难题。通过“放权”改革撬动城市升级与产业转型,也成为了它们共同的路径选择。改革、产业、城市,三大因素交错一起,同时萦绕着这两座产业强镇的未来。

    收与放、进与退、得与失,在容桂通往“容器”的进程中,柳市能否为之提供镜鉴?在“镇级市”的可能前景下,是否有机会打开一片豁然开朗的新空间?

    ■柳市简介

    柳市镇,以柳树下形成集市而得名,早在西汉时,这里就已经形成村落,集镇则形成于北宋。改革开放后,低压工业电器的集聚化生产、非公有制经济的迅猛发展,使柳市迅速崛起为引人瞩目的“中国电器之都”,也以“温州模式”的发源地而声名远播。2012年,柳市镇实现国内生产总值171.2亿元,财政总收入28.69亿元,人口26万,城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入为43667元和19997元。

    产城鸿沟

    一个不容置疑的事实是,多年来产业与城市不对称发展所衍生的鸿沟,已到了非填平不可的时候。

    一边是陈旧低矮的厂房和民居,狭窄逼仄的巷道里,商贩密集、人群熙攘;另一边则是尚在兴建之中的高层商业楼宇、城市综合体以及少数几条拓宽亮化后的城市主干道,迥然相异的景观形成鲜明对照。穿行柳市街道,一种强烈的分裂感侵袭而来,这是记者走访这座浙南名镇的一个突出感受。

    分野明显的对比折射出这样一个不容回避的现实:虽然享有一系列政策利好,但柳市镇仍然处于由“乡”到“镇”再到“城”的艰难爬坡阶段,三个阶段混杂交错所呈现出的景观和表征,分外扎眼。

    在柳市镇政府一位内部人士看来,这样一种格局的出现,深受此前柳市产业发展低定位、低价格、低成本、低品质、低水平“五低”模式的影响,导致城市功能发育“三低”现象突出。

    “首先是居住生活功能程度低,现有住宅小区规模小、档次低、配套少;其次是基础设施功能程度低,文教、医疗等配套不足。比如卫生医疗方面,柳市镇每万人仅配备医生1.6人,每万人仅拥有病床2.1个;再次是商业服务功能程度低,缺乏高档购物中心和酒店等场所,不利吸引和留住人才。”该人士直言。

    一份关于柳市的内部调研报告显示,近年柳市迁往上海、江苏等地的企业超过30家,迁往温州及周边市县、邻近乡镇的企业达50家以上。这些外迁企业产值达到600亿元以上,超过柳市2011年工业总产值。“外迁企业有这么几个特点:发展较早、产业已成规模,多是行业龙头,如华荣防爆;技术条件比较成熟,大多属科技型企业,如福达合金;发展潜力大,如和平电气。”

    失却产业基础,柳市的城市升级有被“釜底抽薪”之忧,而若无城市功能完善与品质提升,同样无法为柳市的产业转型提供支撑,这是摆在柳市面前的一道两难考题。

    新文化中心、市三医院迁扩建、排污管网等十大民生工程攻坚;华山南路、智广北路、沿河西路马仁桥段等城市路网工程上马;新光工业园区扩容、象阳产业功能区配套设施建设加码,从柳市这一系列小城市培育的重点项目中,不难窥见柳市试图补上历史欠账、变“无为”为“有为”的焦虑和迫切。

    顺德容桂市民张欣自从搬入凯蓝名都后,便开始觉得自己选房太冲动。“楼盘周围有大量的小工厂,环境很差。”张欣的烦恼某种程度上折射出容桂的隐痛。

    不过,容桂近年也力图扭转这一局面:围绕德胜河水轴岸线做文章,立足打造集居住、商业、商务、文化、休闲娱乐功能于一体的开放式复合型滨水街区;谋求“三旧”改造与发展都市型产业的结合,意图把文塔中央商务区打造成容桂重塑水乡风貌、观光休闲,城市展示、商务活动的中心商圈。

    “容桂的城市升级不乏亮点,但此前积弊已久,要真正补上历史欠账,显然需要持续长期大量的资源投入。”一位顺德本土观察人士认为。

    一个不容置疑的事实是,多年来产业与城市不对称发展所衍生的鸿沟,已到了非填平不可的时候。城市升级与产业转型之间的竞逐,正在柳市与顺德容桂同时铺展开来,并被视为关乎城市未来命运。

    “放权”赛跑

    在这一场产城融合的试验中,制度无疑是一个攸关成败的变量。而“放权”赛跑已然开始,无论主动抑或被动,柳市与容桂都已身在局中。

    9月一个午后,温州乐清柳市镇大兴西路的项目审批中心人头攒动。该中心挂牌成立尚未满5个月,是柳市今年“扩权强镇”改革收获的一大成果。

    两个月前,乐清市将涉及发改、经信、交通、国土等11个部门的104项审批管理权限下放至柳市的项目审批中心。基本涵盖柳市镇辖区内各类投资项目建设审批的全过程。

    作为放权一方的乐清市政府,冀图通过此次放权,赋予柳市镇更多的项目建设审批及行政管理职能,缓解柳市原先城市建设与管理中责大权小、“小马拉大车”的难题。

    事实上,此番已是针对柳市的第二轮集中放权。2009年12月,乐清市政府即印发了《柳市镇强镇扩权改革实施方案》,将柳市正式确立为强镇扩权改革试点镇。扩充土地使用、财政支配、行政审批、综合管理、干部管理五大权限。

    “例如财政支配权,按照一级政府一级财政和财权事权相匹配的原则,土地出让收入除上交中央、省有关规费外,80%留成柳市镇财政。”柳市镇相关负责人解释说。

    2010年底,柳市再迎政策利好。浙江省在全国率先启动小城市培育试点,柳市镇又被选定为首批27个小城市培育试点镇之一。浙江省方面力图通过3年试点培育,使省内一批实力强、人口多、城区面积大的中心镇向城市靠拢。

    这次全省统筹的试点改革,被柳市方面寄予更大期待,亦被视作加速扩权强镇的催化剂。借助小城市培育试点的政策东风,柳市顺利完成行政区划调整,合并象阳、黄华、七里港3镇,镇域面积由49.88平方千米扩大到92平方千米。

    在前述当地政府人士看来,作为“低压电器之都”的柳市,虽拥有良好的产业发展基础,却缺乏完善的城市功能体系与之配套。受制于固有的行政管理体制,尚未能以城市理念指导和管理城镇建设,人居环境不甚理想。“譬如原先即使发现食品安全问题,也没有相应的执法权。要改变柳市‘城不城、乡不乡’的局面,需要相匹配的城市建设和管理权限,小城市培育试点是一个契机。”

    空间的阻隔无法掩盖轨迹的相似。顺德容桂,同样在2009年被确定为广东省4个“简政强镇”事权改革试点镇之一,28个部门精简至11个机构和2个分局,顺德区属各部门向容桂街道下放了第一批316项经济社会管理权限,集中在城市建设、市场监管、社会管理等方面。在“简政强镇”事权改革的同时,容桂亦将部分政府职能向社会组织转移,实现了26个社区(村)社工服务机构全覆盖,并试行向社工机构购买服务。与柳市相比,容桂的“向社会放权”先行一步。

    在容桂方面看来,“千亿大镇”所面临的高位发展难题,需要通过改革、城市、产业三大升级破局,为新一轮发展开辟空间。而无论是由上至下的纵向放权,还是由政府到社会的横向放权,无疑都立足于破除城市升级与产业升级中的体制机制障碍。

    “温州模式”的源起之地与“顺德模式”的典型代表,同样面临产业转型和城市升级的双重压力,又几乎同时迎来“权力革命”的浪潮。对于柳市与容桂而言,在这一场产城融合的试验中,制度无疑是一个攸关成败的变量。而“放权”赛跑已然鸣枪,无论主动抑或被动,柳市与容桂都已身在局中。

    “镇级市”的诱惑

    目前虽都尚未出台具体的实施办法与时间表,但“镇级市”的诱惑,已同样摆在柳市与容桂面前。

    根据浙江省对首批纳入小城市培育试点的27个镇的统计,2012年前三季度,这批试点镇GDP同比增长12.7%,城镇化率提高了5.8个百分点。

    但光鲜的总体数据难掩柳市“被平均”的尴尬。事实上,根据柳市2012年上半年的统计数据,其镇域常住人口达26.2万,比前一年同期增长仅0.6%,全镇生产总值80.2亿元,同比仅增长0.9%,二产增加值57亿元,同比下降0.5%。

    产业增长乏力凸显了柳市在小城市培育进程中所遭遇的困境。在前述柳市政府内部人士看来,“体制机制相对滞后,是个核心问题。”

    事实上,柳市的快速崛起很大程度上即得益于体制机制的先发优势。早在1993年,柳市作为温州市第一个建立经济开放区的乡镇,就拥有一定投资项目审批权,以及税收、工商登记、用地等优惠政策扶持。

    在此后浙江的多次扩权强镇改革尝试中,柳市屡次迎来扩权的利好,却又因各种因素,相关权限又或多或少被屡次收回。

    2009年,柳市作为温州五个强镇扩权改革试点镇之一,再度享受到优惠政策,设立了行使部分县级管理权限的规划建设分局、环保分局等。但其后随着扩权机构撤销,县级管理职能上收,柳市镇政府经济社会调控能力又有所弱化。

    柳市镇政府一份内部报告认为,柳市就建设规模、人口数量、城镇功能等已具小城市规模,管理体制却等同于一般乡镇。伴随近年来县(市)乡(镇)关系调整,强化了上级垂直部门权力,乡镇调控力进一步弱化,形成了责任和职能“两张皮”。

    “尽管在土地出让金的分配格局上已对柳市有所倾斜,但教育资金、城市管理、文化中心、市政主要道路建设投入巨大,长此而往,镇财政将难以为继。”报告直陈柳市所面临的财力与事权不匹配问题。

    强镇扩权改革,涉及到部门权力调整和利益的再分配。在一些基层官员眼中,权力的收与放,时刻牵动着利益相关方的敏感神经。

    2010年2月,时任温州市委书记的邵占维即首提“镇级市”,提出将乐清柳市镇、瑞安塘下镇等5个试点强镇打造为镇级市的目标。如今三年过去,柳市何时升格为“镇级市”仍无明确预期。

    今年1月,浙江日报官方微博爆出猛料:浙江部分镇有望升格为“市”。微博称,去年12月25日召开的浙江省小城市培育试点工作现场推进会传出消息,浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度,争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点,将条件具备的镇升格为小城市。

    四个月后,“镇级市”再次在广东激起舆论波澜。广东省政协人口资源环境委员会召开座谈会。省住房和城乡建设厅总规划师李永洁透露,粤东西北地区具有发展潜力的县和珠三角有条件的中心镇或特大镇要逐步升格为“县级市(镇级市)”,赋予城市的管理权限和发展条件。

    在中山大学教授林江看来,以往珠三角推行的强镇措施通常是将市里拥有的部分管理权限下放到镇区,但这些权限上级政府可以根据判断随时收回,不利于镇一级的长远决策。如果明确“镇级市”可以享有城市管理权限,则有望拓展地方在公共基础设施管理、招商引资、税收优惠等方面的自主权,成为“名正言顺”的小城市。

    无论是浙江还是广东,目前虽都尚未出台具体的实施办法与时间表,但“镇级市”的诱惑,已同样摆在柳市与容桂面前。在山重水复之后,隐藏着打开另一扇门的希望。

 



 
  主题词: 顺德区     简政强镇     综合观察      
  系列报道:  
  源载体:南方日报  
  发布日期:2013.09.26  

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